di Roberto Malini, co-presidente di EveryOne Group
Oggi è il 25 aprile, ma non è solo celebrazione. È la soglia che divide lo Stato di diritto dalla sua deformazione autoritaria. Oggi non è più ieri, perché l’arroganza diventa norma, la libertà si indebolisce, i diritti arretrano. Ecco perché la Resistenza, oggi, non si commemora soltanto, ma si rinnova.
Il 24 aprile 2026 la Camera dei deputati ha approvato in via definitiva il disegno di legge A.C. 2886, che converte il decreto-legge 24 febbraio 2026, n. 23, il cosiddetto “decreto sicurezza”. Il provvedimento, ampio e composito, interviene su ordine pubblico, manifestazioni, poteri di polizia, attività di indagine, sistema penitenziario, immigrazione e protezione internazionale. Nel testo ufficiale, il Governo lo presenta come una risposta urgente alla sicurezza pubblica, alla violenza giovanile, al rafforzamento delle forze di polizia e al controllo dei flussi migratori. Ma proprio la sua vastità, e soprattutto la durezza di alcune nuove misure, apre una questione più profonda, che ci costringe a chiederci non solo se il decreto sia politicamente divisivo, ma se alcune sue disposizioni si collochino troppo vicino — o oltre — il limite costituzionale.
In Italia, l’incostituzionalità non si dichiara per intuizione politica. Si misura contro parametri precisi: la libertà personale dell’articolo 13 della Costituzione, la libertà di riunione dell’articolo 17, il diritto di difesa dell’articolo 24, il giusto processo dell’articolo 111, il principio di eguaglianza dell’articolo 3, il principio di personalità della responsabilità dell’articolo 27, il diritto d’asilo dell’articolo 10 e il rispetto dei vincoli europei e internazionali dell’articolo 117. Sul versante dell’Unione europea, la Carta dei diritti fondamentali protegge, tra l’altro, libertà personale, vita privata, dati personali, libertà di espressione, libertà di riunione, diritto d’asilo, tutela contro espulsioni arbitrarie, diritto a un ricorso effettivo, presunzione di innocenza e proporzionalità delle restrizioni. La Carta non si applica a ogni singolo settore della legislazione interna nello stesso modo, ma diventa centrale quando lo Stato attua il diritto dell’Unione, come accade in particolare nelle materie di immigrazione, asilo, trattenimento, trasferimento e protezione dei dati.
Il primo terreno su cui il decreto appare più vulnerabile è quello delle manifestazioni pubbliche. L’articolo 7 estende i poteri di perquisizione della polizia in occasione di manifestazioni in luogo pubblico o aperto al pubblico e introduce una forma di accompagnamento coattivo presso gli uffici di polizia, fino a dodici ore, quando vi sia fondato motivo di ritenere che una persona possa costituire un concreto pericolo per il pacifico svolgimento della manifestazione. È difficile non vedere, in questa formula, una zona di forte tensione con l’articolo 13 della Costituzione, che tutela la libertà personale con una riserva di legge e di giurisdizione tra le più rigorose dell’intero ordinamento. Il problema non è soltanto la durata della misura. È la combinazione fra durata, elasticità del presupposto applicativo e finalità eminentemente preventiva. Una misura restrittiva fondata non su un fatto già commesso ma su una prognosi di pericolosità, formulata in un contesto politico e collettivo come quello della piazza, espone il testo a una domanda che esprime la più classica delle critiche. È giusto comprimere la libertà prima ancora che vi sia una condotta concretamente offensiva, con un sacrificio potenzialmente sproporzionato della libertà personale e della libertà di riunione? Se poi la disciplina si applica anche ai minori, la fragilità della norma cresce, perché entrano in campo anche la tutela rafforzata dell’età minorile e il principio del superiore interesse del minore, riconosciuto dalla Carta UE.
Nello stesso blocco si colloca l’articolo 9, che ridefinisce il regime sanzionatorio per le pubbliche manifestazioni, prevedendo una sanzione amministrativa da 1.000 a 10.000 euro per chi promuova una riunione in luogo pubblico senza il prescritto preavviso, compresi coloro che la promuovano attraverso reti, piattaforme digitali o persino gruppi chiusi di utenti. Qui la questione giuridica è più sottile ma non meno seria. L’articolo 17 della Costituzione consente il preavviso per le riunioni in luogo pubblico; dunque il punto non è se il preavviso possa esistere. Il punto è se la nuova disciplina, per formulazione e ampiezza, finisca per produrre un effetto di deterrenza eccessivo sull’organizzazione della protesta, colpendo non soltanto i promotori tradizionali ma anche la semplice attivazione digitale di una mobilitazione. Il rischio costituzionale, in altre parole, è che una disciplina formalmente amministrativa si trasformi sostanzialmente in un meccanismo di raffreddamento della libertà di riunione e della libertà di espressione, protette rispettivamente dagli articoli 17 e 21 della Costituzione e dagli articoli 11 e 12 della Carta di Nizza. In una democrazia costituzionale, le restrizioni all’organizzazione del dissenso devono essere non soltanto legali, ma strettamente necessarie e proporzionate. È su questa proporzionalità che il testo potrebbe incontrare le contestazioni più forti.
C’è poi l’articolo 4, che amplia l’ordine di allontanamento, il Daspo urbano e le cosiddette zone a vigilanza rafforzata individuate dal prefetto. Anche qui la tecnica normativa è quella della prevenzione amministrativa, ma il problema sta nella larghezza della nozione di pericolosità e nella possibilità di incidere sulla presenza delle persone nello spazio pubblico con atti non penali, spesso rapidi, territorialmente selettivi e ad alta discrezionalità. La giurisprudenza costituzionale italiana ha tollerato da tempo misure di prevenzione, ma sempre esigendo basi legali sufficientemente determinate e controlli adeguati. Quanto più la discrezionalità si estende a contesti di aggregazione, marginalità sociale o tensione civile, tanto più cresce il sospetto di una restrizione non ragionevole della libertà di circolazione, della libertà di riunione e, in alcuni casi, della stessa libertà personale in senso sostanziale. Se la misura viene poi estesa ai minori, si aggiunge un ulteriore profilo critico.
Un altro punto ad alto rischio giuridico è nascosto in una disposizione che, a prima vista, potrebbe sembrare tecnica. L’articolo 2, come modificato al Senato, aggiunge tra le cose sottoponibili a sequestro preventivo i contenuti online del profilo personale e i relativi dati. Nel diritto contemporaneo, sequestrare un profilo, i suoi contenuti o i dati a esso associati non significa semplicemente acquisire una prova; significa toccare, simultaneamente, la sfera della libertà di espressione, della riservatezza, delle comunicazioni e della protezione dei dati personali. Una misura così incisiva può certamente essere prevista dalla legge, ma soltanto entro limiti rigorosi di determinatezza, necessità e controllo giurisdizionale. Se la norma non delimita in modo sufficientemente preciso l’oggetto del sequestro, la sua durata e il collegamento con il reato, il rischio è una compressione sproporzionata degli articoli 15 e 21 della Costituzione e degli articoli 7, 8 e 11 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. In un’epoca in cui il profilo personale è insieme luogo di parola, identità digitale e archivio relazionale, il diritto costituzionale tende a guardare con crescente severità a formule troppo ampie.
Il capitolo forse più delicato, sul piano della separazione dei poteri e del giusto processo, è però quello che riguarda le indagini in presenza di cause di giustificazione. Gli articoli 12 e 13 introducono una disciplina speciale per l’iscrizione della notizia di reato, prevedendo l’istituto della cosiddetta annotazione preliminare quando il fatto appaia commesso in presenza di una causa di giustificazione. In termini giuridici, il problema è evidente. Se un fatto astrattamente costituente reato viene trattato, nella fase iniziale, con un meccanismo diverso dall’ordinaria iscrizione della notizia di reato, si rischia di creare un binario attenuato proprio nei casi in cui sarebbe più importante una verifica piena, tempestiva e non differita. Le cause di giustificazione esistono e hanno un ruolo fondamentale nel diritto penale; ma di regola vengono accertate all’interno di un procedimento che resta tale, non in una zona preliminare potenzialmente meno garantita. Il sospetto di incompatibilità riguarda l’articolo 112 della Costituzione, che impone l’obbligatorietà dell’azione penale, l’articolo 111 sul giusto processo e l’articolo 3 sull’eguaglianza davanti alla legge. Se il meccanismo finirà per operare, in concreto, come una forma di filtro privilegiato per particolari categorie di soggetti — ad esempio appartenenti alle forze dell’ordine — il dubbio di costituzionalità si farà ancora più netto. Sul piano europeo, a venire in rilievo sarebbero soprattutto il diritto a un ricorso effettivo e la presunzione di innocenza, nella misura in cui la nuova disciplina alteri l’equilibrio tra accertamento, difesa e controllo giudiziario.
L’articolo 14, che estende l’assistenza legale al personale delle forze di polizia, delle forze armate e dei vigili del fuoco anche nei casi in cui si sia proceduto ad annotazione preliminare, non è probabilmente il cuore del problema, ma rafforza la percezione sistemica di un disegno normativo che non si limita a disciplinare le garanzie, bensì costruisce un’area processuale di favore attorno a chi operi in contesti coperti da possibili cause di giustificazione. Di per sé, il patrocinio legale non è sospetto. Lo diventa se si innesta su un meccanismo già criticabile per il suo effetto di filtro o di schermatura iniziale. In quel caso, più che l’assistenza legale in sé, a essere contestata sarebbe la somma delle disposizioni, cioè il possibile consolidarsi di un doppio standard nell’accesso al procedimento e nelle garanzie per le persone offese.
Nel capitolo immigrazione e protezione internazionale, il decreto entra in un’area dove la Carta UE si applica con forza particolare. Ed è qui che alcuni passaggi appaiono più esposti non solo a censure costituzionali interne, ma anche a un eventuale contenzioso europeo. L’articolo 29, per esempio, prevede che l’ufficio di polizia di frontiera — o il questore quando eserciti quelle funzioni — curi le attività di trasferimento nello Stato membro di arrivo delle persone rintracciate nelle zone di frontiera interna dell’Unione europea e prive del diritto di soggiorno. La materia è scivolosa, perché quando uno Stato agisce nello spazio europeo di libertà, sicurezza e giustizia, non può ignorare il diritto dell’Unione in materia di rimpatri, asilo, tutela giurisdizionale e non-refoulement. Se il trasferimento diventa nei fatti una rimozione accelerata senza adeguata valutazione individuale, accesso all’informazione, possibilità concreta di ricorso e verifica del rischio di trattamenti contrari ai diritti fondamentali, il punto di attrito con la Carta — in particolare con gli articoli 18, 19 e 47 — diventa evidente. Sul versante costituzionale, i parametri sono l’articolo 10, che tutela il diritto d’asilo, l’articolo 24 sul diritto di difesa e l’articolo 117, che vincola il legislatore al rispetto del diritto europeo.
Nello stesso articolo 29 c’è una disposizione che, da sola, potrebbe diventare uno dei bersagli principali di futuri ricorsi. Si tratta dell’abrogazione del gratuito patrocinio per i ricorsi degli stranieri extra-UE contro i provvedimenti di espulsione, indipendentemente dai limiti reddituali. Il punto non è meramente economico. È strutturale. Nei procedimenti di espulsione, i tempi sono strettissimi, la barriera linguistica è frequente, la vulnerabilità è spesso estrema, e l’effettività del diritto di difesa dipende in larga misura dalla possibilità concreta di accedere subito a un avvocato. Sopprimere quella garanzia generalizzata significa, per molti, trasformare il diritto al ricorso in un diritto teorico o nominale. Questa è esattamente la situazione che l’articolo 24 della Costituzione e l’articolo 47 della Carta intendono evitare. In materia di allontanamento di stranieri, l’accesso alla giustizia non è un dettaglio procedurale, bensì la condizione minima perché il controllo giurisdizionale sia reale.
Critico è anche l’articolo 28, che introduce per detenuti e internati stranieri un obbligo di cooperazione nell’accertamento di identità, età, cittadinanza e Paesi di transito, prevedendo che il mancato rispetto di tale obbligo rilevi sia ai fini della liberazione anticipata sia ai fini della valutazione di pericolosità sociale necessaria per l’espulsione. Qui la tensione giuridica è doppia. Da un lato, la norma rischia di premiare o punire la collaborazione in modo tale da incidere su benefici penitenziari o su giudizi di pericolosità non sulla base della condotta delittuosa o del percorso rieducativo, ma del grado di disponibilità del detenuto a fornire elementi su di sé. Dall’altro, essa costruisce una disciplina differenziata che colpisce specificamente gli stranieri, con possibili profili di ragionevolezza e non discriminazione. Nel quadro costituzionale, vengono in gioco l’articolo 3, l’articolo 27, che vuole la pena orientata alla rieducazione, e ancora l’articolo 10. Nel quadro europeo, gli articoli 20 e 21 della Carta, insieme agli articoli 18, 19 e 47, rendono la norma particolarmente sensibile al vaglio di proporzionalità.
L’articolo 30, che autorizza il Ministero dell’interno a derogare fino al 31 dicembre 2028 alle disposizioni di legge — escluse quelle penali, antimafia e dell’Unione europea — per la realizzazione e la ristrutturazione dei centri di accoglienza, assistenza e trattenimento dei cittadini stranieri, solleva un altro problema di qualità costituzionale della legislazione. Formalmente, la norma salva il diritto dell’Unione. Ma sul piano sostanziale attribuisce all’amministrazione un potere derogatorio molto ampio in un settore dove sono in gioco dignità, salute, libertà personale e diritto d’asilo. In una materia tanto sensibile, le deroghe generalizzate e protratte nel tempo rischiano di entrare in frizione con il principio di legalità sostanziale, con il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione, e con lo stesso articolo 13 della Costituzione se le strutture di trattenimento vengono realizzate o ristrutturate in un quadro normativo eccezionale divenuto quasi ordinario. Anche se il diritto UE resta formalmente intatto, il confine tra accelerazione amministrativa e compressione indiretta di diritti fondamentali diventa qui molto sottile.
Sempre l’articolo 30 prevede che le notificazioni degli atti ai richiedenti asilo possano essere effettuate, in alternativa al servizio postale, tramite posta elettronica certificata. In astratto, la digitalizzazione non è un vulnus ai diritti; anzi, può migliorare l’efficienza. Ma nel procedimento d’asilo il punto decisivo non è la velocità formale, bensì l’effettiva conoscibilità dell’atto da parte del destinatario. Se il richiedente non dispone di un accesso stabile, non comprende la lingua, non riceve un’assistenza adeguata o non è in condizione concreta di controllare la propria posizione digitale, la notifica via PEC rischia di essere perfetta solo sulla carta. E un atto perfetto solo sulla carta, quando fa decorrere termini perentori in una materia che può condurre al rimpatrio o al trattenimento, diventa un problema di tutela giurisdizionale effettiva. Il diritto europeo e quello costituzionale convergono, su questo punto, in un criterio essenziale: la forma non basta se non garantisce conoscenza reale e possibilità di difesa.
L’articolo 32, infine, consente fino al 31 dicembre 2028 l’affidamento diretto alla Croce Rossa Italiana della gestione delle attività umanitarie nei centri di permanenza per i rimpatri. Non è una norma immediatamente lesiva di diritti, e anzi la presenza di un soggetto umanitario può essere letta da alcuni come garanzia. Tuttavia il punto critico, giuridicamente parlando, non è il nome dell’affidatario ma la qualità dei controlli, la trasparenza del sistema e l’effettività delle tutele dentro luoghi nei quali le persone subiscono una restrizione amministrativa della libertà. Se l’affidamento diretto si traducesse in minori verifiche o in un indebolimento degli standard, i diritti coinvolti — dignità, salute, accesso all’assistenza, tutela giurisdizionale — resterebbero pienamente in campo. Anche qui, insomma, l’incostituzionalità non è immediata, ma il terreno è sensibile.
Non tutte le disposizioni del decreto presentano lo stesso grado di rischio. Alcune norme su reclutamento, carriere, organizzazione interna delle forze di polizia o benefici per le vittime del dovere sembrano, almeno in prima lettura, molto meno esposte a censure di legittimità costituzionale. Altre, come l’inasprimento di pene o l’ampliamento di aggravanti, potranno certamente essere contestate sul piano politico-criminale, ma non mostrano automaticamente lo stesso livello di fragilità costituzionale. Il cuore del problema è altrove, nelle restrizioni preventive della libertà di piazza, nell’espansione dei poteri di polizia in contesti collettivi, nel possibile doppio binario per i fatti commessi in presenza di cause di giustificazione e nell’indebolimento delle garanzie degli stranieri in materia di espulsione, trattenimento e asilo.
La questione, in definitiva, non è se lo Stato possa perseguire la sicurezza. Può farlo, e deve farlo. La questione è un’altra ovvero se lo faccia con strumenti calibrati entro i limiti dello Stato costituzionale di diritto o con un insieme di misure che spostano il baricentro troppo in là, verso una logica di prevenzione forte, compressione anticipata delle libertà e attenuazione delle garanzie. Il decreto sicurezza appena approvato sembra stare precisamente su questa linea di confine. E, come spesso accade con i testi costruiti sull’urgenza, sarà probabilmente nei tribunali — e non soltanto in Parlamento — che si capirà davvero dove quel confine passa.
